吴玉韶：从老龄不是问题到老龄国家战略——新中国老龄事业发展的回顾与启示

转载自公众号学会之声

党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略,标志着我国老龄事业实现了从"老龄不是问题"到"老龄国家战略"的跨越式发展。这是党中央立足我国人口老龄化的发展态势和经济社会发展全局,审时度势作出的重大战略部署。新中国老龄事业发展是我们党治国理政水平趋于现代化的现实样本,在党史学习教育中,回顾总结新中国老龄事业发展历程及经验,提出促进新时代老龄事业高质量发展的启示,具有重要的历史意义和现实意义。 

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新中国老龄事业发展的历史

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创立发展时期（1949年-1981年）。新中国建立初期，我国人均预期寿命在35岁左右，处于年轻型社会。直到1964年第二次全国人口普查，我国60岁及以上人口只有4230.53万人，占总人口的6.08%。虽然老年人口不多，占比不高，“老龄不是问题”，但党和政府开始重视老年人工作，采取了一系列政策措施，探索发展老龄事业。

建立职工干部退休制度。1950年，政务院财政经济委员会发布《关于退休人员处理办法的通知》，1951年，国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定男性工人年满60周岁、女性工人年满50周岁可以退休。1955年，政务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》,规定男性干部60周岁、女性干部55周岁可以办理退休。1978年，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，中组部同年下发《关于加强老干部工作的几点意见的通知》，正式建立干部退休制度，此后全国各地开始成立离退休干部局。1982年2月，中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》，标志着实际存在的领导干部职务终身制正式结束,明确规定正部级干部65周岁、副部及司局级干部年满60周岁、女干部年满55周岁退休。

建立养老和医疗保险制度。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定了职工生育、养老、疾病、伤残、死亡等保险待遇，我国开始逐步建立养老保险制度。1952年6月，政务院印发《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，开始逐步建立职工医疗保险制度,结束了我国历史上劳动人民“有劳无保”的状况。1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，为劳动保险制度的贯彻实施提供了法律保障。
建立老年社会福利制度。新中国成立后，民政部门接收了救济院、慈善堂、教养院等，并逐步发展成社会福利院。1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，保证他们的吃、穿和柴火的供应，使他们生养死葬都有依靠”，随后五保制度和敬老院的诞生成为我国农村最早的养老制度安排。
探索发展时期（1982年-1998年）。1982年是我国现代意义上老龄工作的奠基之年，随着联合国第一次老龄问题世界大会的召开，以及我国老龄工作专业机构的成立，我国老龄事业进入了探索发展期。
成立老龄工作机构。1982年3月，经国务院批准，我国成立了老龄问题世界大会中国委员会，联合国第一次老龄问题世界大会之后，同年10月，老龄问题世界大会中国委员会更名为中国老龄问题全国委员会，随后全国各地普遍建立老龄工作机构，老龄工作逐步开展起来。
1984年8月，全国首次老龄工作会议在北京召开，时任国家副主席王震出席会议，首次提出了“五个老有”（老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐）的老龄工作目标和七项老龄工作主要任务。1987年10月，党的十三大审议通过的报告明确指出：“要注意人口迅速老龄化的趋向，及时采取正确的对策。”1989年3月，七届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》明确提出：“各地区、各部门都应关心老年工作”，标志着老龄事业纳入了党和政府的工作日程。
1994年，原国家计委、民政部、中国老龄问题全国委员会等10部门联合制定《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000）》，这是我国第一部老龄工作中长期规划，对推动老龄事业全面发展具有重要意义。
开展老龄宣传和研究。在这个时期，全社会对老龄问题认识不深、研究不够，甚至有人提出社会主义不可能出现老龄化，因此宣传和研究是首要任务。随后，中国老龄科研中心、中国老年报社、《中国老年》杂志社以及中国老年基金会、中国老年学会、中国老年大学协会等国家级事业单位和老年社会团体相继成立，开展了系列宣传和研究工作，推动全社会进一步认识老龄问题、重视老龄问题。维护老年人合法权益。改革开放初期，由于经济不发达、法制不健全，老年人权益受侵害严重。1987年，湖南省人大颁布实施《关于维护老年人合法权益的决议》，成为第一个地方性老年法规。直到1989年，全国共有16个省份颁布了老年人权益保护地方性法规。1996年8月29日，我国颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，这是我国第一部老年人权益保障法，也是第一部老龄事业促进法，全法共6章50条，对老年人家庭赡养与扶养、老年社会保障、老年人参与社会发展、老年人权益维护等进行了明确规定，对推动老龄事业发展、保障老年人合法权益具有重要意义。
开展老年文化参与活动。1988年-1989年，在中国老龄问题全国委员会倡导下，《中国老年》杂志、《中国老年报》等23家老年报刊出版单位联合开展“老有所为精英奖”“敬老好儿女金榜奖”评选表彰活动。1999年，民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国老龄协会开展“三奖”评选表彰活动，表彰“敬老好儿女金榜奖”“老有所为奉献奖”“重视老龄工作功勋奖”。1983年，我国第一所老年大学——山东省红十字老年大学成立，标志着我国老年教育事业开启。1990年5月，中央批准中国关心下一代工作委员会成立，依靠老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等“五老”力量，在全国范围内开展了形式多样的关心下一代活动。
开展国际交流合作。我国是联合国五个常任理事国之一，总人口和老龄人口均占世界各国之首，老龄问题逐步成为国际交流合作的重要内容。我国先后与联合国、联合国人口基金、联合国亚太经社理事会以及日本、美国等国际组织和国家开展老龄领域的国际交流与合作，有力地促进了我国老龄问题的研究与推进。1986年，中国老年学会加入国际老年学会，这是我国参加的第一个老龄国际组织。1991年9月，中国老龄问题全国委员会首次召开“国际老人节”座谈会。
全面发展时期（1999年-2011年）。1999年10月，我国60岁及以上人口达1.26亿，占总人口的比例超过10%，我国开始进入人口老龄化社会，“老龄成为问题”，党和政府高度重视老龄问题，全面部署开展老龄工作，老龄事业进入全面发展时期。
党中央全面部署老龄工作。1999年10月，党中央决定成立全国老龄工作委员会，由时任中央政治局常委、国务院副总理李岚清任主任。2000年8月，中共中央、国务院印发《关于加强老龄工作的决定》，提出老龄工作指导思想、目标、任务、措施，这是党中央第一个加强老龄工作的文件，是指导老龄工作的纲领性文件。随后，国务院召开第一次老龄工作会议，这是新中国成立以来第一次由国务院召开的老龄工作会议。2001年7月，国务院颁布《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，这是国家颁布的第一个老龄事业五年规划。2002年2月，全国老龄工作委员会第四次全会提出“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，意义重大、影响深远。
健全完善养老保障制度。2003年10月，党的十六届三中全会提出探索建立农村低保制度。2007年，我国开始开展城镇居民基本医疗保险试点。2010年10月28日，《社会保险法》颁布，标志着社会保险走上法制化道路。2009年，我国建立了新型农民养老保险制度，农民60岁后可领取国家普惠式养老金；2010年，我国3400万农民领取每月至少55元的基础养老金。2009年6月，民政部办公厅印发《关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知》，要求结合各地实际建立高龄老人津贴制度。
探索发展养老服务业。2006年2月，国务院办公厅转发《关于加快发展养老服务业的意见》，这是我国第一个养老服务方面的文件。2007年2月，全国老龄办在杭州召开全国居家养老服务工作经验交流会。2008年1月，全国老龄办、国家发改委等10部门出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这是我国第一个居家养老政策文件。
深入开展老龄科学研究。2003年，中国人民大学在全国率先开设老年学专业，随后北京大学也开设了老年学专业，招收硕士、博士研究生。2006年、2010年，全国老龄办委托中国老龄科研中心开展第二次、第三次中国城乡老年人生活状况追踪调查，这是国内首个全国性老年人生活状况抽样调查。2006年，全国老龄办首次公布人口老龄化百年预测和分省50年预测结果。2006年，国务院新闻办发布《中国老龄事业的发展》白皮书，首次向国际社会全面公布我国老龄事业发展成就。2009-2012年，全国老龄委组织开展国家应对人口老龄化战略研究，这是我国最大的应对人口老龄化研究工程，由时任国务院副总理、全国老龄委主任回良玉亲自领导，17个部委、几十所高校科研机构的400多名专家参与，设立23个专题，出版15部报告，共计520万字，有力地推动了应对人口老龄化上升为国家战略。

快速发展期（2012年以来）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应对人口老龄化工作，党的十九届五中全会把积极应对人口老龄化上升为国家战略，我国老龄事业发展实现了从“老龄不是问题”“老龄成为问题”到“老龄国家战略”的历史性转变，老龄事业发展进入快速发展期。
党中央高度重视完善顶层设计。党的十八大以来，习近平总书记对老龄工作作出重要指示讲话达30余次，指示要求之多、之具体、之深刻前所未有。2012年12月，《中华人民共和国老年人权益保障法》第一次进行全面修订，首次提出积极应对人口老龄化是国家的长期战略任务。2015年10月，习近平总书记对老龄工作作出重要指示。2016年3月，国家“十三五”规划设立“积极应对人口老龄化”专章。2016年5月，习近平总书记主持中央政治局第32次集体学习并就老龄事业发展发表重要讲话。2019年10月，党中央、国务院印发《国家应对人口老龄化中长期规划》（以下简称规划）。2021年3月，积极应对人口老龄化国家战略纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。2021年5月31日，习近平总书记主持中央政治局会议，听取“十四五”时期积极应对老龄化重大政策举措汇报，强调积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。
健康养老服务业快速发展。2013年，国务院连续出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于促进健康服务业发展的若干意见》，提出一系列加快养老、健康服务业发展的政策措施，这一年也被业界称为养老服务业发展元年。此后，从中央到地方，养老政策文件频出。“十三五”时期，我国养老机构床位数达到790多万张，实现了历史性突破，开展居家和社区养老服务改革试点，全面推进医养康养和老年健康服务体系建设。
老龄产业实现跨越式发展。在老年人口数量快速增加以及鼓励政策强力推动下，我国老龄产业快速起步，各类型企业积极参与，老龄服务业、老龄用品业、老龄宜居业、老龄金融业等多业态融合快速发展，推动了我国老龄产业实现了从无到有、从小到大、从量到质的跨越式发展。其中，养老地产是这个时期投资最大的老龄产业，根据不完全统计，到2019年底，全国已有10家大型保险机构投资或计划投资41个养老社区项目，计划投资金额847亿元。
老龄事业发展氛围日益浓厚。各级人大、政协把老龄事业发展列为重点议题，开展老年法规执法检查、养老服务专项督察，涉老议案提案逐年增加。全国老龄委开展“敬老文明号”创建活动和全国“敬老爱老助老模范人物”评选表彰活动，从2010年起连续12年开展全国“敬老月”活动。全国老龄办、中央组织部等14部门联合下发《关于开展人口老龄化国情教育的通知》，在全社会开展人口老龄化国情教育活动。高校、科研院所、新闻媒体、社会各界更加关注老龄事业发展。

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新中国老龄事业发展的几点启示

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新中国成立以来，我国老龄事业发展取得的历史性成就，是我们党治国理政重大成就的重要组成部分，也是党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史的重要内容，其中许多做法和经验对推动新时代老龄事业高质量发展，有着弥足珍贵的启示。

必须始终坚持党的领导和社会主义制度。习近平总书记指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。新中国成立以来老龄事业发展取得辉煌成就，最根本的原因是坚持党的正确领导，发挥社会主义制度的优越性。

无论哪个时期，党中央始终关注老龄问题，重视老龄事业发展，把老龄事业纳入党委、政府工作。从1994年起，我国制定实施国家老龄事业发展中长期规划，27年来连续实施了五个老龄事业发展中长期规划。党的十八大以来，习近平总书记更加重视老龄工作，先后主持中央政治局常委会、政治局会议、中央深改委会议、中央财经委会议等研究老龄工作，主持中央政治局集体会议专题学习应对人口老龄化，每次基层考察都要看望老年人，对加强老龄工作、发展老龄事业作出许多重大战略部署。2019年，党中央、国务院印发《国家应对人口老龄化中长期规划》，对2050年之前我国应对人口老龄化工作作出战略部署，党的十九届五中全会又将积极应对人口老龄化上升为国家战略，这样长周期、制度性地实施老龄事业发展规划，是西方发达国家难以做到的。
必须始终坚持发展是第一要务。人口老龄化是经济社会发展的成果，老龄问题是发展问题，没有发展就没有老龄问题，没有发展也解决不了老龄问题。新中国成立以来，我国人均预期寿命从35岁增长到现在的77.3岁，实现了历史上从未有过的飞跃，这是新中国经济社会发展的重要成果。积极应对人口老龄化，发展老龄事业，必须始终坚持发展是第一要务。规划指出，要通过扩大总量、优化结构、提高效益，实现经济发展与人口老龄化相适应；通过完善国民收入分配体系，优化政府、企业、居民之间的分配格局，稳步增加养老财富储备；健全更加公平更可持续的社会保障制度，持续增进全体人民的福祉水平。
必须始终立足我国国情、改革创新。习近平总书记指出，保障和改善民生必须立足我国是世界最大发展中国家、仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情。老龄问题既是老问题又是新问题。法国于1865年第一个进入人口老龄化社会，至今世界上已有百余个国家或地区进入人口老龄化阶段。应对人口老龄化，发展老龄事业，是一个综合性、战略性、全局性的系统工程，与一个国家的历史文化、综合国力、发展阶段、政治体制等基本国情密切相关。积极应对人口老龄化，发展老龄事业，既要学习发达国家成功经验，更要立足我国基本国情，解放思想、实事求是、改革创新，特别要充分发挥我国政治体制、传统文化、家庭养老、基层组织等独特优势，探索出一条中国特色积极应对人口老龄化、发展老龄事业的道路。
必须始终坚持政府、市场和社会责任共担。新时代养老将由生存必需型向享受型、发展型、参与型转变，实现从养老到享老的目标，需要坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”老龄工作方针，充分发挥政府、市场和社会力量的积极作用，形成合力。近年来，养老领域是出台文件最多的领域，其中一条主线就是努力厘清政府、市场、社会的责任边界。厘清政府养老责任边界，今后一个时期最主要的任务是建立基本养老服务制度，制定基本养老服务清单。老龄产业是巨大的朝阳产业，个性化、多样化、品质化的养老服务供给要依靠市场，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，特别是要聚焦老年人在健康和精神文化两方面的刚需。养老具有政治性、市场性、群众性等多重属性，仅靠政府、市场是不够的，需要社会力量作为重要补充，要发挥社会组织、公益慈善、志愿服务、时间银行、互助养老等社会力量在养老中的重要作用。

必须始终坚持积极老龄观。习近平总书记指出，要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。我国应对人口老龄化“思想未备”问题突出，养老政策、实践中存在的问题，根源在于理念滞后，缺乏积极应对新视角。要深入开展人口老龄化国情教育，破除认识误区，统一思想，形成共识，凝聚起思想和行动的强大合力。要把积极老龄观和健康老龄观纳入所有公共政策，纳入积极应对人口老龄化、发展老龄事业的全过程。积极应对人口老龄化，实质是全社会各个系统适应人口老龄化社会新常态的过程，关键是政策法规的调整完善，而且是积极应对的全新视角。深化人口老龄化国情教育，领导干部是关键，特别要抓住“关键少数”一把手，人口老龄化国情教育要进党校（行政学院）、进社会主义学院、进各级领导班子理论学习中心组，解决领导干部“做得到、想不到”的问题。
必须始终坚持为民奉献的老龄精神。习近平总书记在党史学习教育动员大会上强调，在一百年的非凡奋斗历程中，形成了井冈山精神、长征精神、遵义会议精神、延安精神、西柏坡精神、红岩精神、抗美援朝精神、“两弹一星”精神、特区精神、抗洪精神、抗震救灾精神、抗疫精神等伟大精神，构筑起了中国共产党人的精神谱系。中国共产党之所以历经百年而风华正茂、饱经磨难而生生不息，就是凭着一股革命加拼命的强大精神。新中国老龄事业发展经历了从“老龄不是问题”到“国之大者”老龄国家战略的历史性转变，取得了举世瞩目的巨大成就。70多年老龄事业发展实践，逐步形成了以为民奉献、自立自强、创业敬业、改革创新等为主要内容的老龄精神。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展新时代老龄事业，仍然面临许多艰难险阻，必须始终坚持传承和弘扬老龄精神并在新时代不断发扬光大，没有老龄精神就不可能成就新时代老龄伟业。
“十四五”时期是我国实施积极应对人口老龄化国家战略、发展新时代老龄事业的重要战略机遇期。要用党的奋斗历程和伟大成就鼓舞斗志、明确方向，用党的光荣传统和优良作风坚定信念、凝聚力量，用党的实践创造和历史经验启迪智慧、砥砺品格，要胸怀“国之大者”，认真回顾总结新中国老龄事业发展70多年的做法经验，传承弘扬老龄精神，切实增强做好老龄事业的责任感、使命感、紧迫感，奋力书写新时代老龄事业高质量发展的新篇章，为全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。

文章来源：中国社会工作

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